Suficiente tiempo en el Averno

Siete veranos después de la caída de Troya, Eneas desembarcó en la Península Itálica y fue sin demora a ver a la Sibila de Cumas. La profetisa vivía en un templo internado en el bosque, al que los héroes iban para conocer su destino y consultar qué tenían que hacer para cumplir con su misión. Como cuando los presidentes latinoamericanos visitaban la chacra de Pepe Mujica, pero con menos mates y más oráculos. Al llegar, Eneas le preguntó si podía cruzar la puerta del Averno y bajar al mundo de los muertos para hablar con Anquises, su padre. La Sibila, solemne, le contestó: “Bajar es facilísimo, subir te la regalo”. Está bien: no se lo dijo exactamente así. Pero parecido: “hijo de Anquises, fácil es el descenso al Averno: noche y día está abierta la puerta del negro Dis. Pero desandar el paso y volver a las auras de arriba: ahí está la obra, ahí está el trabajo.”

La advertencia valió a Eneas para el ingreso al Inframundo, pero también vale en general para tantas otras cosas. A veces lo difícil no es franquear una puerta de entrada, sino encontrar después el camino para volver al punto de partida.

En nuestro país, noche y día está abierta la puerta de la excepcionalidad, desde hace décadas. Dictar un decreto de necesidad y urgencia no requiere demasiado: una firma del Presidente, un refrendo de los Ministros, y una explicación —generalmente de dos o tres párrafos, según el caso— sobre por qué no se puede seguir el trámite ordinario que exige la Constitución para la sanción de las leyes. Una vez dictado, es prácticamente imposible que el Congreso lo rechace, y ya vamos a ver que no es un decir. Pero más allá de cómo viene funcionando el control legislativo de los DNU, el descenso a la excepcionalidad también se ve cuando nos hacemos otra pregunta, acaso con menos prensa: ¿cómo compara el dictado de DNU contra la sanción de leyes?

En 2024, se publicó una nota en la que se mostró que la cantidad de DNU del Presidente a lo largo del año había sido superior al de las leyes sancionadas por el Congreso. Fueron 47 decretos contra 43 leyes. Diferencia de 4. Como el España - Holanda de 2014 en el que Van Persie hizo ese gol de palomita, solo que distinto porque, bueno, ahora que lo pienso no tiene demasiado que ver. Volviendo al 2024: también hay que tener en cuenta que ese año el Congreso sancionó la Ley Bases, que se podría decir que llevaba varias “sub-leyes” adentro, pero se contabiliza como una sola. En cualquier caso, el número citado nos permite ver que, durante ese año, el Ejecutivo ejerció funciones legislativas al nivel del Congreso. ¿Con qué nos encontramos si ampliamos el análisis a los últimos 10 u 11 años?

Por ejemplo: desde el 10 de diciembre de 2015 hasta hoy, el Congreso sancionó 577 leyes; en el mismo período, los sucesivos Presidentes dictaron 360 DNU. Entonces, por más que el Poder Ejecutivo dictó casi dos decretos de necesidad y urgencia por cada tres leyes que aprobó el Congreso, en la pulseada las leyes sacan una ventaja importante. Si nos preguntamos “cuántos DNU se dictaron por cada ley sancionada” durante ese tiempo, la respuesta es 0,62.

Pero el número consolidado esconde una tendencia, que se ve si descomponemos el proceso en partes. Si tomamos el período 2015-2019, la relación fue de 71 DNU contra 292 leyes en cuatro años, algo así como 1,5 decretos contra 6 leyes por mes. La métrica de DNU dictados por cada ley da, en ese lapso, 0,24. En el período 2019 a 2023, los números cambian de manera abrupta: 179 DNU contra 200 leyes, unos 3,7 decretos contra 4,2 leyes mensuales. La relación de DNU por ley pasó a ser ya de 0,90; prácticamente un empate. De hecho, el año 2020 fue el primero de la historia en el que el número de DNU superó al de leyes sancionadas por el Congreso: 77 contra 71. Y, en el período que va desde fines de 2023 hasta la fecha, la relación se terminó de invertir. Ya vimos que el año 2024 terminó arrojando un resultado final de 47 DNU contra 43 leyes. En 2025 se dictaron 35 DNU contra apenas 17 leyes sancionadas; y en lo que va de 2026 llevamos 28 DNU contra 29 leyes, por lo que el partido todavía está abierto. De cualquier forma, con unos 110 DNU acumulados contra 88 leyes sancionadas hasta el momento, podría terminar pasando por primera vez en la historia que un gobierno constitucional termine su mandato con más DNU dictados que el Congreso leyes sancionadas. Si tomamos hasta hoy, la relación es de 1,25 DNU por cada ley.

Aunque en nuestro país el ejercicio de facultades legislativas por parte del Ejecutivo no es ninguna novedad, esto sí es en algún sentido nuevo. Después de la reforma del 94’, aún en años en los que el Ejecutivo había dictado un gran número de DNU, la actividad legislativa del Congreso había superado a la del Presidente. Por ejemplo: en el año 2002, después del colapso generado por la crisis de diciembre del 2001, Duhalde llegó a dictar un récord de 106 DNU, pero ese mismo año el Congreso sancionó 168 leyes. Hubo una actividad legislativa fuerte por parte del Presidente, pero el Congreso no quedó relegado. También hay ejemplos de años de menor nivel de actividad legislativa, en los que el resultado comparativo fue similar. En 2019, por ejemplo, el Congreso sancionó solamente 41 leyes, pero también se dictaron solo 25 DNU.

Y una aclaración sobre esto último. En algún momento, Elton John dijo que Billy Joel tendría que haber sacado más álbumes. Cuando le hicieron llegar el comentario, Billy Joel contestó que Elton John tendría que haber sacado menos álbumes. En primer lugar, los dos tienen razón. En segundo lugar, el ida y vuelta sirve para graficar que, igual que “sacar álbumes”, “sancionar leyes” no es algo meritorio en sí mismo. A veces puede hacer falta más, y a veces puede hacer falta menos. Una sola ley buena puede ser una mejor noticia que 100 leyes intrascendentes; de la misma manera que un solo artículo puede hacer más daño que varias leyes juntas. Es relativo. El asunto es que no hay que poner el foco en cuánta actividad legislativa hay en un año, sino en la manera en la que se distribuye entre el Congreso y el Ejecutivo. Si la actividad legislativa del Ejecutivo no solo es intensa, sino que además empezó a superar a la del Congreso de manera sostenida, entonces puede ser momento de volver a pensar el tema, aunque sea desde las causas y las consecuencias. Empecemos por las causas.

Como en casi todos los ámbitos de la vida, buena parte de esta dinámica se juega en los incentivos y los costos que están sobre la mesa al momento de dictar un DNU. Todo nuestro sistema lleva a que optar por el camino teóricamente extraordinario termine siendo la alternativa más conveniente para el que toma la decisión: es más fácil, es más rápido, y prácticamente no tiene costos.

Es más fácil porque, para el Ejecutivo, dictar un DNU implica evitar prácticamente todas las fricciones del trámite legislativo bicameral: tratamiento en comisión, modificaciones, tratamiento en el recinto, también modificaciones, hasta por ahí un ida y vuelta entre cámaras. Esto tiene más de una dimensión. Por un lado, le ahorra a un Gobierno tener que negociar y realizar concesiones en el marco de la negociación de un texto. Por otro, evita lo que tantas veces sucede: que el proyecto vaya perdiendo pedazos por el camino, o incorporando nuevos, y el producto final termine lejos del original.

Es más rápido porque, si tomamos el período desde el 10 de diciembre de 2019 hasta la fecha, el tiempo promedio desde que un proyecto obtuvo media sanción en una cámara hasta que se convirtió en ley fue de aproximadamente 4 meses y 1 semana. Eso sin contar el tiempo previo que habría que computar desde su presentación en mesa de entradas hasta la media sanción. En el medio está todo el recorrido previo a que el proyecto llegue al recinto. Pero, de cualquier manera, el dato no es menor. Podemos pensar en más de un caso en el que, desde el punto de vista de quien quiere tomar una decisión, esperar meses es políticamente inviable.

Por eso, probablemente la manera de proteger la deliberación en el Congreso habría sido diseñar un sistema en el que elegir la alternativa excepcional fuera “caro” para el Ejecutivo, o al menos riesgoso, de modo tal que, al menos en la generalidad de los casos, hubiera sido preferible afrontar los costos de transacción del trámite legislativo. Nosotros hicimos lo contrario: la vía extraordinaria casi no tiene costos.

Aunque la Constitución es estricta, la reglamentación legal allanó el camino para no obstruir la capacidad de legislar del Presidente. La Comisión Bicameral Permanente, que es el órgano del Congreso encargado de hacer el seguimiento de los decretos de naturaleza legislativa, funciona parecido a una obra de teatro en la que se van renovando los actores pero el guión se mantiene. Salvo contadas excepciones, en la práctica no ejerce sus deberes de control con la intensidad que sería necesaria. Pero, aún en caso de que efectivamente ejerza su función, para que un DNU caiga es necesario que tanto Diputados como el Senado lo rechace, y las Cámaras no tienen plazos para tratar el tema ni consecuencias si deciden no hacerlo. ¿Los resultados? De los 427 que se dictaron desde agosto del 2006 —cuando se sancionó la Ley N° 26.122— hasta hoy, solamente se rechazaron dos. En números, entonces, la tasa de rechazo de DNU dictados por los distintos Presidentes desde que existe el mecanismo de control hasta la fecha es ~0,5%. Si la calculamos sobre los 990 DNU que se dictaron desde 1994, entonces es 0,2%. Como ciudadano, si quiere una garantía compre una tostadora. Como Poder Ejecutivo, dicte un decreto de necesidad y urgencia. Bendita teoría del órgano.

El resultado es que hoy un Presidente —cualquier, Presidente— tiene que elegir entre un proyecto que tiene la obligación de negociar con otros partidos, y que además puede tardar varios meses en salir, y un decreto “excepcional” que puede dictar por su propia cuenta y en el momento, cuya tasa histórica de rechazo es de menos del 1%. El camino luce bastante allanado. Por extraordinaria que decidamos catalogar a la opción del DNU, todos los incentivos del sistema actual están dados para evitar el trámite legislativo.

Si pensamos que los escenarios de fragmentación política llegaron para quedarse, más complejo todavía. Aunque es difícil pensar en un oficialismo que vaya a tener números tan adversos como los que tuvo el gobierno de Milei en las dos cámaras desde diciembre de 2023 a diciembre de 2025, también es difícil pensar en la vuelta a un bipartidismo marcado como el que existía hace algunas décadas. Y en un contexto de fragmentación, donde el debate y la negociación parlamentaria aparecen casi como inevitables, todos estos comentarios pueden cobrar una dimensión distinta.

Vale aclarar que la preocupación no es porque el Presidente legisle peor que el Congreso. No necesariamente es así. De hecho, parte del fundamento del instituto de la delegación legislativa (art. 76 CN) es que, en ciertas cuestiones, el nivel de conocimiento técnico que tiene el Poder Ejecutivo suele ser por definición mayor al que tienen las Cámaras del Congreso; y hay circunstancias en las que, entonces, es más eficiente dejar que el propio Ejecutivo regule. Pero nuestra Constitución no es un manual pensado para la eficiencia. Por eso las facultades legislativas del Presidente están para ejercerse solamente ante situaciones de emergencia, o frente a casos excepcionales en los que es imposible esperar el tiempo que requiere el trámite para la sanción de una ley. La Constitución es estricta para habilitar esa posibilidad, e igual de estricta suele la Corte Suprema cada vez que tiene una oportunidad de pronunciarse sobre el tema.

Pero toda nuestra práctica va a contramano. Entonces sí, a las consecuencias.

Casi sin darnos cuenta, nos estamos acostumbrando a que ciertas decisiones se tomen sin tener que ser sometidas al trámite legislativo, y a las fricciones que ese proceso supone; y también nos fuimos familiarizando con la idea de que las Cámaras del Congreso funcionen directamente de manera reactiva ante las definiciones adoptadas por el Ejecutivo. Porque ese es otro efecto no tan teorizado sobre la actividad legislativa del Presidente: las Cámaras y los legisladores pasan a cumplir una función que no es en esencia legislativa, sino más bien de reacción, sea para defender o para atacar una medida que ya está plasmada en papel y produciendo efectos—con todas las complejidades que eso genera al momento de discutir las consecuencias de un eventual rechazo.

Esto último, además, genera una especie de profecía autocumplida. Mientras menos se ocupe el Congreso de la elaboración y sanción de leyes, menos fundamental va a ser que quienes conformen el cuerpo estén en condiciones de tomar las riendas de la actividad legislativa. De alguna manera, la transformación de las funciones impone una transformación en los perfiles. Mientras más reactivo sea el rol que le toque desempeñar a las Cámaras, menos centralidad tiene la discusión de ideas y más relevancia cobra el saber atacar o defender bien. Como pasa con el fútbol y el fin de la era de los enganches: hoy es todo correr y jugar a dos toques. En fin, el desplazamiento del eje de la función legislativa desde el Congreso hacia el Ejecutivo se advierte también en todas estas cosas.

De a poco, nos fuimos alejando de la lógica de la función legislativa. Nos acostumbramos a vivir sumergidos en dinámicas pensadas para la extraordinariedad, y también nos dimos cuenta de que eso nos demanda mucho menos esfuerzo que cualquier otra alternativa.

A lo largo de los últimos años, parecemos haber recobrado la noción de que, para crecer, es necesario estabilizar variables, lograr equilibrios, cumplir con los compromisos asumidos. Ese es un gran mérito que, de alguna manera, manda un mensaje al resto del mundo. Tenemos ese camino por delante en materia constitucional, y soy optimista de que vayamos a estar en condiciones de emprenderlo. Eso también sería mandar un mensaje.

Fue como dijo la Sibila. Franquear la puerta y descender al mundo de la excepción resultó ser muy fácil. Pero desandar el paso y volver a la lógica de la normalidad: ahí está la obra; ahí está el trabajo. Suficiente tiempo en el Averno.